Steht die Tübinger Verpackungssteuer im Einklang mit den Vorgaben der Abfallhierarchie?
Zunächst könnte man den Eindruck gewinnen, dass das so ist. Schaut man sich den Umgang mit den trotz der Verpackungssteuer anfallenden Abfällen an, muss man klar nein sagen.
Vorrangig soll die Tübinger Verpackungssteuer dazu bewegen, dass möglichst viele Mehrwegverpackungen genutzt werden. In diesem Zusammenhang handelt es sich bei der Tübinger Verpackungssteuer um ein Instrument der Abfallvermeidung. Das ist nicht zu beanstanden. Tatsächlich steht jedoch nach wie vor die Möglichkeit offen, Einwegverpackungen zu nutzen, wenn man dafür eine Steuer entrichtet. An diesem Punkt weicht die Tübinger Verpackungssteuer von den Vorgaben der Abfallhierarchie ab. Denn Einwegverpackungen können, wenn diese weggeworfen werden, nicht für die Wiederverwendung vorbereitet werden.
Natürlich ist es toll für eine Kommune, wenn Verbraucher, die Einwegverpackungen nutzen, auch für die Kosten der Entsorgung aufkommen, indem diese für die Nutzung und das Wegwerfen dieser Verpackungen eine Steuer bezahlen. Einen weiterreichenden Effekt hat diese Tübinger Verpackungssteuer jedoch für die Abfallbewirtschaftung tatsächlich nicht. Der Grundsatz der Vermeidung bleibt innerhalb der Abfallbewirtschaftung unberücksichtigt. Einwegverpackungen können nicht für die Wiederverwendung vorbereitet werden, um dadurch die Abfalleigenschaft zu verlieren. Diese werden bei der Erhebung einer Verpackungssteuer auch nicht getrennt erfasst, damit aus den weggeworfenen Verpackungen Sekundärrohstoffe gewonnen werden können. Die durch Einwegverpackungen entstehenden Abfälle landen direkt in einer Müllverbrennungsanlage, dabei wird der Grundsatz der Vermeidung durch die Umsetzung der vorrangigen Maßnahmen der Vorbereitung zur Wiederverwendung und dem Recycling ignoriert.
Die Tübinger Verpackungssteuer steht also keineswegs im Einklang mit den Vorgaben der fünfstufigen Abfallhierarchie.
Ob die in Tübingen zum 1. Januar 2020 eingeführte Verpackungssteuer eine große Wirkung zeigt oder nicht, darüber kann man sicher geteilter Meinung sein. Das oben verwendete Foto habe ich zur Dokumentation des Istzustandes am 1. Dezember 2024 gegen 9:00 Uhr morgens in der Fürststraße gemacht.
Wie kann eine abfallrechtskonforme Alternative zur Tübinger Verpackungssteuer aussehen?
Einen realistischen Ansatz zur Vermeidung von Abfällen, die beim Straßenverkauf von Speisen und Getränken entstehen, bietet nur die Einführung einer allgemeinen Pfandpflicht.
Kommunen haben aufgrund der Abfallhierarchie die Befugnis darauf zu bestehen, dass Verpackungen im Straßenverkauf nur noch gegen Pfand oder dann eingesetzt werden dürfen, wenn diese auch wieder von demjenigen, der darin Speisen und Getränke verabreicht, zurückgenommen werden. Eine solche Anordnung steht im Einklang mit dem Abfallrecht, weil die Abfallhierarchie vorrangig die Vermeidung für die Erzeugung von Abfällen, aber auch für die Wiederverwendung der zu Abfall werdenden Verpackungen vorgibt. Letzteres setzt voraus, dass es einen Grund dafür geben muss, warum weggeworfene Verpackungen zu demjenigen zurückgebracht werden, der diese ausgegeben hat. Das kann in der Praxis nur durch die Erhebung einer Pfandgebühr gewährleistet werden. Sind die zurückgebrachten Verpackungen schadhaft und nicht mehr für die Wiederverwendung zu gebrauchen, dann ist derjenige, der diese Verpackungen eingesetzt hat, für die Entsorgung des Abfalls und der damit verbundenen Kosten zuständig.
Bei Einführung einer Pfandpflicht wäre die Entlastung der Kommunen im Hinblick auf die Entsorgungskosten vergleichbar mit der Tübinger Verpackungssteuer, gleichzeitig würde aber auch noch der Verwaltungsaufwand für die Erhebung der Verpackungssteuer entfallen.
Überdies kann davon ausgegangen werden, dass sich bei einer Pfand- und Rücknahmepflicht mit Sicherheit auch die in der Verbrennung landende Abfallmenge verringert. Denn diejenigen, die Verpackungen ausgeben und wieder zurücknehmen müssen, werden schon aus Gründen der Wirtschaftlichkeit darauf achten, dass möglichst geringe Entsorgungskosten für das, was zurückgegeben wird, anfallen. Im Wesentlichen lässt sich das nur dadurch erreichen, indem das Zurückgegebene nochmals als Verpackung eingesetzt oder die verwendeten Materialien sortenrein dem Recycling zugeführt werden. Also ganz so, wie es die Abfallhierarchie für die Abfallbewirtschaftung vorgibt.
Fazit
Die Tübinger Verpackungssteuer enthält aus abfallrechtlicher Sicht einen Denkfehler, in dem sie vorrangig darauf ausgerichtet ist, die Entsorgungskosten für Kommunen zu reduzieren. Um dieses Ziel anzustreben, orientiert sich die Tübinger Verpackungssteuer jedoch nicht vollumfänglich an der Abfallhierarchie, sondern berücksichtigt nur ansatzweise das Handlungsfeld der Abfallvermeidung, das für die Vermeidung ebenso wichtige Handlungsfeld der Abfallbewirtschaftung allerdings nicht. Somit ist die Tübinger Verpackungssteuer nicht mit den Vorgaben des Abfallrechts vereinbar.
Das Bundesverwaltungsgericht führt im Urteil vom 24.5.2023 BVerwG CN 1.22 in seiner Begründung unter Absatz 37 an: „Die Verordnungsermächtigung nach § 26 KrWG bezieht sich lediglich auf die Rücknahme von Produkten bzw. deren Abfällen, betrifft also die Abfallverwertung und nicht die rechtlich vorrangige Abfallvermeidung …“
Dem kann nur widersprochen werden. Denn rechtlich hat nicht die Abfallvermeidung, sondern die Vermeidung den Vorrang. Der Unterschied besteht darin, dass beim Umgang mit erzeugten Abfällen die Vorbereitung zur Wiederverwertung an erster Stelle steht. Das bedeutet, dass, wenn die Erzeugung von Abfällen nicht vermieden wird, die Abfallbehandlung vorrangig mit der Rückführung der Verpackungen zur Wiederverwendung zu erfolgen hat. Das ist jedoch nur möglich, wenn es sich bei den Abfällen um weggeworfene Mehrwegverpackungen handelt, die an der Ausgabestelle zurückgegeben werden. (Beispiel Pfandflaschensammler.)
Aufgrund der Abfallhierarchie beginnt die Abfallbewirtschaftung mit der Vermeidung und nicht mit der Verwertung von Abfällen. Die Abfallverwertung steht erst an dritter Stelle und ist dann umzusetzen, wenn eine Wiederverwendung und damit die Beendigung der Abfalleigenschaft durch eine Vorbereitung zur Wiederverwendung nicht mehr möglich ist.
Es bedarf eigentlich keiner abfallrechtlichen Einzelregelungen für Verpackungsabfälle, die beim Straßenverkauf entstehen, da die Vorgaben der Abfallhierarchie grundsätzlich für alle Bereiche verbindlich sind.
Durch die Ausgabe von Einwegverpackungen entstehen nun mal Abfälle und mit diesen ist entsprechend der Abfallhierarchie umzugehen. Wenn schon von vornherein die Absicht besteht, diese Verpackungen, wenn diese zu Abfall werden, nicht wiederzuverwenden, dann wird damit gegen den obersten Grundsatz der Vermeidung verstoßen. Einwegverpackungen müssten dann wenigstens zurückgenommen und dem Recycling zugeführt werden. Das Freikaufen von dieser Pflicht durch die Abgabe einer Steuer ist nach meiner Meinung eine Missachtung der Staatszielbestimmung von Artikel 20a GG.
Die sog. "Kreislaufflasche" von Lidl
Eine Flasche muss sich aus Sicht der Abfallhierarchie zunächst dazu eignen, dass sie möglichst lange genutzt und weiterverwendet werden kann. Durch das mehrfache Zurückgeben, Reinigen und Wiederbefüllen lässt sich der Grundsatz der Vermeidung in Verbindung mit der Verwendung von Getränkeflaschen umsetzen. Nur so wird nicht nach jeder Füllung Abfall erzeugt.
Im Hinblick auf die Abfallerzeugung sollen bei der Herstellung von Flaschen nur solche Materialien eingesetzt werden, die dann, wenn eine Verwendung als Flasche nicht mehr möglich ist, zurückgewonnen und als Sekundär-Rohstoffe eingesetzt werden können.
Die Abfallbewirtschaftung soll jedoch grundsätzlich ebenfalls auf die Vermeidung ausgerichtet sein. Das bedeutet, dass die Vorbereitung zur Wiederverwendung bei der Abfallbewirtschaftung vor dem Recycling und damit über der Zerstörung von Flaschen steht. Eine Wiederverwendung ist jedoch nur möglich, wenn der Abfall aus weggeworfenen oder liegengelassenen Mehrwegflaschen besteht. Derartige Flaschen können als „Kreislaufflasche“ bezeichnet werden, da diese auch als Abfall den Weg zurück in das System und eine Nutzungsverlängerung erfahren.
Die Nutzung der Sekundärrohstoffe ist dagegen eine Wiederverwertung der Materialien und keine Wiederverwendung der daraus hergestellten Flaschen.
Abfallrechtlich besteht zwischen einer Wiederverwendung und der Wiederverwertung ein großer Unterschied.
Aus Sicht der Abfallhierarchie erfüllt die sog. „Kreislaufflasche“ von Lidl durch Pfand und Rücknahme lediglich die Anforderungen für eine sortenreine Getrenntsammlung von PET-Abfällen.
Um eine Maßnahme zur Abfallvermeidung handelt es sich dabei jedoch nicht. Tatsächlich wird die Abfallerzeugung bei der Herstellung derartiger Flaschen sogar von Anfang an eingeplant.
Um den Vorgaben der Abfallhierarchie gerecht zu werden, müssten Mehrweg-PET-Flaschen eingesetzt werden. Diese können bis zu 25-mal wieder befüllt, weiterverwendet und erst dann, wenn eine weitere Verwendung als Flasche nicht mehr möglich ist, recycelt werden.
Der Einsatz von PET-Einwegflaschen stand zwar zu Zeiten der dreistufigen Abfallhierarchie im Einklang mit dem Abfallrecht. Aufgrund der heutzutage fünfstufigen Abfallhierarchie müsste der Einsatz solcher Einwegflaschen jedoch überdacht und unterlassen werden. Denn seit 1.6.2012 steht der Grundsatz der Vermeidung an erster Stelle für die beiden Handlungsfelder der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung. Es ist nicht wirklich sinnvoll, das Abfallrecht weiterzuentwickeln und anschließend nicht entsprechend zu handeln.
Anmerkung:
Im Rahmen der Studie zur vom ifeu – Institut erstellten Ökobilanz der PET-Einweg-Kreislaufflasche der MEG wurde keine auf Werthaltungen basierende Auswertestrategie angewendet. Eben auf diese Werterhaltung ist die Abfallhierarchie ausgerichtet. Daher kommt es zu unterschiedlichen Ansichten über die ökologische Sinnhaftigkeit dieser sog. „Kreislaufflasche“.
Die dualen Systeme, bekannt als „Gelber Sack“.
Der Gelbe Sack ist ein Beispiel für die Rückständigkeit der Abfallbewirtschaftung in der Bundesrepublik Deutschland.
Was in der dreistufigen Abfallhierarchie bis zum 1.6.2012 als fortschrittlich galt, entspricht heute nicht mehr dem aktuellen Stand der abfallrechtlichen Anforderungen. Dabei ist im Verpackungsgesetz unter § 4 Artikel Absatz 2 und 4 eigentlich ganz deutlich aufgeführt, was genau getan werden muss.
Verpackungen sind so zu entwickeln, herzustellen und zu vertreiben, dass
2. ihre Wiederverwendung oder Verwertung, einschließlich des Recyclings, im Einklang mit der Abfallhierarchie möglich ist und die Umweltauswirkungen bei der Wiederverwendung, der Vorbereitung zur Wiederverwendung, dem Recycling, der sonstigen Verwertung oder der Beseitigung der Verpackungsabfälle auf ein Mindestmaß beschränkt bleiben;
4. die Wiederverwendbarkeit von Verpackungen und der Anteil von sekundären Rohstoffen an der Verpackungsmasse auf ein möglichst hohes Maß gesteigert wird, welches unter Berücksichtigung der Gewährleistung der erforderlichen Sicherheit und Hygiene der zu verpackenden Ware und unter Berücksichtigung der Akzeptanz für den Verbraucher technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist.
Die Vorgaben des Verpackungsgesetzes an die Hersteller und den Handel sind eindeutig auf wiederverwendbare Verpackungen und damit auf Mehrwegsysteme ausgerichtet.
Sehr deutlich sind in § 16 auch die Anforderungen für die Verwertung entstehender Abfälle vorgegeben.
(1) Die Systeme haben die durch die Sammlung nach § 14 Absatz 1 erfassten restentleerten Verpackungen nach Maßgabe des § 8 Absatz 1 Satz 1 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes vorrangig einer Vorbereitung zur Wiederverwendung oder dem Recycling zuzuführen. …
Die Vorbereitung zur Wiederverwendung muss aus einer Prüfung, Reinigung oder Reparatur bestehen. Das Zerstören von Verpackungen ist nur dann zulässig, wenn die Wiederverwendung nicht mehr möglich ist.
§ 3 KrWG
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
Wenn die Wiederverwendbarkeit gesteigert werden soll, dann kann das nur durch eine Erhöhung des Mehrweganteils umgesetzt werden. Da nur Mehrwegverpackungen, wenn diese im Abfall landen, wieder in das System zurückgegeben und wiederverwendet werden können. Einwegverpackungen lassen sich dagegen bei getrennter Sammlung nur noch einer Verwertung zuführen. Durch das Recycling wird lediglich ermöglicht, dass die gesammelten Verpackungen nochmals als Sekundärrohstoff eingesetzt und verwertet werden können. Die Wiederverwendung der Verpackung wird durch die Verpressung und Zerkleinerung beim Recyclingprozess unmöglich gemacht. Das Recycling ist also definitiv keine Wiederverwendung, sondern lediglich eine Wiederverwertung und hat damit entsprechen der Rangfolge der Maßnahmen in der fünfstufigen Abfallhierarchie keinen Vorrang.
So ist es zwar richtig, dass das Verpackungsgesetz höhere Recyclingquoten vorschreibt, diese können und dürfen sich jedoch nur auf solche Verpackungen beziehen, die nicht mehr in Mehrwegsystemen geführt werden können, darum aussortiert und zu Abfall werden. Ein Ticket dafür, auch weiterhin immer mehr Einwegverpackungen herzustellen und auf Mehrwegverpackungen zu verzichten, stellt das Verpackungsgesetz nicht aus.
Die Nutzungsverlängerung zur Abfallvermeidung durch den Einsatz von Mehrwegsystemen sowie die Anbahnung einer Nutzungsverlängerung durch die Vorbereitung zur Wiederverwendung als vorrangige Stufe innerhalb Abfallbewirtschaftung geben der Verwendung von Einwegverpackungen eindeutig eine Absage.
Fazit
Aus Sicht der Abfallhierarchie müssten die dualen Systeme auf die Rückführung von Mehrwegverpackungen und die Aussortierung von schadhaften Verpackungen für das Recycling ausgerichtet werden. Die durch die Abfallhierarchie und das Verpackungsgesetz vorgegebene Aufgabe ist wesentlich anspruchsvoller als die eines „Müllkutschers“.
Der Kreislauf muss sich vorrangig immer am Werterhalt der Verpackungen selbst und nicht nur an den dafür eingesetzten Materialien orientieren. So wurde das mit der Einführung der fünfstufigen Abfallhierarchie festgelegt.
„Zu verschenken“-Kartons auf dem Gehweg
Was haben diese Kartons mit Abfall zu tun?
Der Landkreistag Baden-Württemberg hat auf seiner Internetseite das Muster einer Abfallwirtschaftssatzung als Download zur Verfügung gestellt. Diese Mustersatzung wurde von vielen Kommunen übernommen.
In § 1 Absatz 2 dieser Satzung steht, dass Abfälle so zu überlassen sind, dass ein möglichst großer Anteil zur Wiederverwendung vorbereitet, recycelt oder sonst verwertet werden kann.
Damit wird vorrangig auf eine Bereitstellung zur Sammlung von Abfällen für eine Vorbereitung zur Wiederverwendung hingewiesen. In Wirklichkeit unterhält jedoch kaum eine Kommune eine darauf ausgerichtete Sammelstelle oder führt entsprechende Sammlungen durch.
Der praktische Ablauf der Abfallbewirtschaftung ist stattdessen nach wie vor, wie zu Zeiten der dreistufigen Abfallhierarchie vor dem 1.6.2012, auf die Erfassung für das Recycling ausgerichtet.
Das, was also auf den Straßen in den „zu verschenken“-Kartons steht, ist genau genommen nichts anderes als das, wofür Kommunen eigentlich zur Umsetzung von § 1 Absatz 2 der Abfallwirtschaftssatzung eine Sammlung oder Sammelstelle anbieten müssten. Denn die Vorbereitung zur Wiederverwendung steht in der Rangfolge der Abfallhierarchie noch vor dem Recycling.
Ist das nicht merkwürdig?
Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nehmen alle Bürgerinnen und Bürger, die zu Abfallerzeugern werden, in die Pflicht, entsprechend den Vorgaben der Abfallhierarchie zu handeln. Andererseits stellen sie selbst jedoch die dafür notwendige Infastruktur zur Erfassung dieser Abfälle gar nicht zur Verfügung.
Stattdessen kommt es zu einer Zerstörung der für eine Wiederverwendung geeigneten Gegenstände beim Recycling. Die gute alte Sperrmüllabfuhr, die eigentlich dieser Aufgabe im vollen Umfang gerecht wurde, hat man dagegen weitgehend abgeschafft. Folglich müssten eigentlich jene Kommunen, die gar keine Sammlung für die Vorbereitung zur Wiederverwendung betreiben, wenn sie der Abfallhierarchie gerecht werden wollen, die Sperrmüllabfuhr wieder einführen.
Allerdings müssten die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger dann auf Besitzansprüche an den zur Abholung bereitgestellten Abfällen verzichten. Denn nur wenn sich alle das nehmen können, was sie gebrauchen können, kann die entstandene Abfallmenge um den Anteil reduziert werden, der wiederverwendbar ist. Diese Situation wird durch den Betrieb einer darauf ausgerichteten Einrichtung geschaffen und muss daher auch, dort, wo solche Einrichtungen fehlen, in Verbindung mit Sammlungen ermöglicht werden.
Dagegen entsprechen Sammlungen, die eine Vorbereitung zur Wiederverwendung gar nicht berücksichtigen und nur auf das Recycling oder die Verbrennung ausgerichtet sind, bereits seit dem 1. Juni 2012 nicht mehr den Vorgaben der Abfallhierarchie.
Wem gehört denn eigentlich der bereitgestellte Sperrmüll oder der Inhalt in einem „zu verschenken“ – Karton?
Ein Blick in § 3 KrWG gibt meiner Meinung nach darüber Aufschluss.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. …
Der Vorsatz, sich eines Gegenstands entledigen zu wollen, reicht nicht aus, um darauf eine Eigentumsübertragung zu begründen. Denn derjenige, der etwas vor die Tür stellt, kann jederzeit seine Meinung ändern und sein Vorhaben rückgängig machen oder abbrechen. Er hat auch die Möglichkeit, das, was vor die Tür gestellt wurde, direkt an einen darauf aufmerksam gewordenen Nachbarn oder anderen Interessenten zu verschenken. Wer könnte ihm das verbieten? Zu einer Eigentumsübertragung kommt es letztlich erst, wenn das Bereitgestellte von einem anderen übernommen wurde. Im Fall einer Sammlung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist das dann, wenn die Abfälle auf das Müllauto verladen wurden.
Anders ist das bei Abfällen, deren man sich entledigen muss. Um z. B. die Geruchsbelästigung mit Rücksicht auf die Nachbarn gering zu halten oder um keine Mäuse und Ratten anzulocken, muss Biomüll regelmäßig entsorgt werden. Die Entledigung wird hier bereits mit dem Füllen der Tonne vollzogen und der Inhalt gehört dem, der diese Tonne bereitgestellt und einen Vertrag über die Entsorgung mit dem Abfallerzeuger geschlossen hat.
Dienen denn „zu verschenken“ – Kartons eigentlich nicht eher der Abfallvermeidung?
Das vor die Tür stellen von nicht mehr benötigten Gegenständen ist rein formal eine Entledigung. Sicher könnte man argumentieren, dass solche Maßnahmen der Abfallvermeidung dienen, doch wirklich gesichert ist das eben bei diesen Maßnahmen nie. Schon ein plötzlich einsetzender Regen kann aus dem ursprünglich Wiederverwendbaren nicht mehr Nutzbares machen. Gleiches gilt natürlich auch für übermäßige Sonnenbestrahlung. In beiden Fällen wäre die Abfalleigenschaft dann endgültig.
Das Schild „zu verschenken“ hat einen an die Allgemeinheit gerichteten Charakter und setzt lediglich darauf, dass jemand sich der Sachen annimmt. Es handelt sich also im Grunde lediglich um ein Ausloten, ob jemand sich zur Nutzungsverlängerung bereiterklärt. Das entspricht einer abfallrechtlichen Vorbereitung zur Wiederverwendung. Für den Tatbestand des Verschenkens und einer damit verbundenen Abfallvermeidung ist der Übergang der Sachherrschaft auf einen konkreten Beschenkten notwendig, dies ist bei „zu verschenken“-Kartons nicht der Fall.
Diejenigen, die anschließend etwas aus einem Karton genommenes weiter nutzen und jene, die etwas bereitstellen, stehen in keinem direkten Austausch miteinander. Daher zählt das „vor die Tür stellen“ grundsätzlich als Entledigung, und zwar unabhängig davon, ob es an einem allgemeinen Termin zur Sperrmüllsammlung stattfindet oder nicht. Diese Maßnahme ist Bestandteil der Abfallbewirtschaftung und zählt folglich nicht zur Abfallvermeidung.
Warum sind „zu verschenken“ -Kartons zur Anbahnung einer Nutzungsverlängerung dennoch sinnvoll?
Durch eine Nutzungsverlängerung kann vermieden werden, dass dafür geeignete Gegenstände für immer Abfälle bleiben und beim Recycling oder der Verbrennung zerstört werden. Im Hinblick auf die oberste Stufe der Abfallhierarchie ist es überhaupt unerheblich, ob eine Nutzungsverlängerung zur Abfallvermeidung oder zur Beendigung der Abfalleigenschaft vorgenommen wird. Die fünfstufige Abfallhierarchie räumt tatsächlich keiner der beiden Maßnahmen einen Vorrang ein. Beide sind absolut gleichrangig und es macht keinen Unterschied, ob eine Vermeidung vor oder nach der Entledigung angestrebt wird, solange diese in einer Nutzungsverlängerung endet.
Die nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie (NKWS)
Bildet sie wirklich einen Orientierungsrahmen für den Umstieg auf eine zirkuläre Wirtschaftsweise?
Am 4.12.2024 wurde die nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie (NKWS) vom Bundeskabinett verabschiedet. Der nach soll die Kreislaufwirtschaft dazu beitragen, dass Abfall gar nicht erst entsteht und Rohstoffe, soweit es geht, im Kreislauf geführt werden. Bei der Umsetzung der NKWS müssen alle Stationen des Lebenszyklus von Produkten berücksichtigt werden. Doch wie viele Stationen sind das denn eigentlich?
Die Reparatur innerhalb einer Vertriebsstufe bewirkt, dass eine zuvor beschädigte Ware anschließend eine Nutzungsverlängerung erfährt und somit nicht zu Abfall wird. Auch innerhalb des Endverbrauchs führt die Reparatur von defekten Gegenständen dazu, dass diese eine Nutzungsverlängerung erfahren und nicht weggeworfen, sondern weiterverwendet werden. Wenn jedoch Abfall erzeugt wird, dann können innerhalb der Abfallbewirtschaftung dafür geeignete Gegenstände durch eine Reparatur für eine Wiederverwendung vorbereitet werden. So können auch Gegenstände aus dem Abfallaufkommen eine Nutzungsverlängerung erfahren und dadurch ihre Abfalleigenschaft verlieren.
Das sind die drei in einer Kreislaufwirtschaft möglichen Szenarien, bei welchen es aufgrund einer auf die Vermeidung ausgerichteten Reparatur zu einer Nutzungsverlängerung kommen kann.
Doch nur bei den beiden Ersten wird die Erzeugung von Abfällen vermieden, bei der Vorbereitung zur Wiederverwendung geht es innerhalb der Abfallbewirtschaftung um die Beseitigung der Abfalleigenschaft. Die Vorbereitung zur Wiederverwendung ist zudem die einzige konkrete, auf die Vermeidung ausgerichtete Maßnahme, die in der fünfstufigen Abfallhierarchie aufgeführt wird.
Die Abfallvermeidung dient zwar wie die Vorbereitung zur Wiederverwendung dem Leitmotiv der Vermeidung, doch die Abfallvermeidung wird nicht in der Abfallhierarchie erwähnt. Der Grund dafür ist, dass diese Hierarchie ab der zweiten Stufe nur die Rangfolge der Maßnahmen für den Umgang mit Abfällen auflistet. Da die Vorbereitung zur Wiederverwendung konkret nur durch einen Abfallbesitzer umgesetzt werden kann, hat sie eine eigene Stufe.
Bei der Abfallvermeidung geht es dagegen nicht um den Umgang mit Abfällen.
Es ist auch nicht nur eine Gruppe, die auf dieses Ziel hinwirken kann, sondern es sind mehrere. Alle, die den Weg von der Herstellung bis zu einer möglichen Entledigung eines Erzeugnisses verantworten, sind Akteure im Handlungsfeld der Abfallvermeidung.
Daher steht das Leitmotiv der Vermeidung einer Verschwendung ganz oben in der Abfallhierarchie und deutet den Weg für die Akteure von der Herstellung bis zum Endverbrauch, aber auch für diejenigen, die anschließend Abfälle bewirtschaften.
Das Ziel der Kreislaufwirtschaft besteht nicht nur aus der Abfallvermeidung, sondern in der Vermeidung der Verschwendung. Ein maßgebliches Instrument dafür ist der im Gegensatz zu einer Linearwirtschaft auf einen geringeren Ressourcenverbrauch ausgerichtete Umgang mit Abfällen.
Insgesamt kann der gesamte Lebenszyklus eines Erzeugnisses aus bis zu fünf Stationen bestehen.
Station 1: Herstellung und Verwendung als Ware.
Station 2: Verwendung als Ware nach der Beseitigung einer Beschädigung durch eine Reparatur.
Station 3: Endverbrauch.
Station 4: Verlängerung des Endverbrauchs im Anschluss an eine Reparatur.
Station 5: Wiederverwendung aufgrund einer auf die Vermeidung ausgerichteten Abfallbewirtschaftung.
Tatsächlich habe ich in meiner Praxis die Erfahrung gemacht, dass auch nach dem Abbruch einer Wiederverwendung zu einer nochmaligen Wiederverwendung kommen kann, aber das waren eher Ausnahmefälle. Da es auch nicht unbedingt sein muss, dass neue Waren beschädigt und wieder repariert werden, belasse ich es bei fünf Stationen.
Wer also prüfen will, ob die vorgelegte nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie tatsächlich eine Orientierungshilfe bietet, der muss eigentlich nur nachlesen, in welchem Umfang die Vorbereitung zur Wiederverwendung als immerhin wichtigsten Maßnahme innerhalb der Abfallbewirtschaftung im NKWS berücksichtigt wurde.
In einem Beitrag auf Facebook berichtet die Bundesumweltministerin Steffi Lemke sichtlich begeistert über die vom Bundeskabinett beschlossene Kreislaufwirtschaftsstrategie. Das Ziel sei, weniger Rohstoffe zu verbrauchen und weniger Abfall zu erzeugen und dazwischen Produkte möglichst lange im Kreislauf zu führen, sie dafür wiederzuverwenden und zu recyceln.
Das Ziel, weniger Rohstoffe zu verbrauchen und weniger Abfall zu erzeugen, ist ja eigentlich schon der Grundgedanke der Kreislaufwirtschaft. Was also ist neu an dieser Strategie?
Laut BMUV folgt die Strategie dem Leitgedanken, den primären Rohstoffverbrauch in Deutschland insgesamt zu senken, Stoffkreisläufe zu schließen und den Wert von Rohstoffen und Produkten möglichst lange zu erhalten. Genau auf dieses Ziel ausgerichtet, trat bereits zum 1.6.2012 die fünfstufige Abfallhierarchie in Kraft.
Müsste man nicht eigentlich damit beginnen, endlich diese Abfallhierarchie richtig umzusetzen?
Denn die NKWS hält im Dezember 2024 immer noch beharrlich an einer Abfallbewirtschaftung entsprechend der alten und seit 1.6.2012 nicht mehr aktuellen dreistufigen Abfallhierarchie fest. Denn über die 2. Stufe der Abfallhierarchie, die Vorbereitung zur Wiederverwendung als vorrangige Maßnahme der Abfallbewirtschaftung, durch die im Abfallaufkommen enthaltene und dafür geeignete Gegenstände einer Nutzungsverlängerung zugeführt werden sollen, enthält die NKWS innerhalb deren Zielsetzung keine Silbe.
Die nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie (NKWS) wird auf 139 Seiten vom BMUV vorgestellt. Über die Vorbereitung zur Wiederverwendung als die vorrangige Maßnahme der Abfallbewirtschaftung finden sich auf der Seite 54 gerade einmal acht Zeilen.
Um die Vorbereitung zur Wiederverwendung als zweite Stufe der Abfallhierarchie von Abfällen aus dem privaten Bereich zu fördern, bedarf es einer flächendeckenden Infrastruktur hierfür und eines entsprechend qualifizierten Personals, das die Abfälle systematisch auf eine Eignung für die Vorbereitung zur Wiederverwendung prüfen kann. Derzeit erfolgt dies im Sperrmüll-Bereich oder auf Recyclinghöfen eher vereinzelt. Insbesondere auch Erzeuger und Besitzer gewerblicher Abfälle sollten verpflichtet sein, ihre Abfälle auf Möglichkeiten der Vorbereitung zur Wiederverwendung zu prüfen. Hier gilt es, die entsprechenden Rahmenbedingungen auch durch gesetzliche Vorgaben zu schaffen (z.B. bei Altholz).
Natürlich bedarf es für die Vorbereitung zur Wiederverwendung einer flächendeckenden Infrastruktur. Dafür wird jedoch nicht nur qualifiziertes Personal benötigt, sondern es müssen auch flächendeckende Einrichtungen geschaffen werden, die diese Maßnahme umsetzen. Denn die Prüfung, ob sich Abfälle für die Vorbereitung zur Wiederverwendung eignen, ist lediglich die Voraussetzung für die Umsetzung dieser Maßnahme.
Ohne die darauf ausgerichteten Einrichtungen nützt es jedoch überhaupt nichts, wenn die Abfälle geprüft sind und für eine Vorbereitung zur Wiederverwendung geeignet wären.
Eine nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie muss zwingend auf die Nutzungsverlängerung von Produkten und Materialien, die zu Abfall geworden sind, ausgerichtet werden. Das bedeutet, dass diese bei Einigung nach Möglichkeit für die Wiederverwendung vorbereitet werden, damit sie anschließend für denselben Zweck, für den diese vor der Entledigung genutzt wurden, wiederverwendet werden können.
Ganz so, wie es die fünfstufige Abfallhierarchie vorsieht.
Laut der dafür bestehenden Rechtsnorm (Abfallrahmenrichtlinie Artikel 4 Abs. 1) reicht es nicht aus, wenn der Endverbrauch lediglich auf die Abfallvermeidung ausgerichtet ist. Sondern dieser muss zur Vermeidung der mit der Abfallerzeugung verbunden negativen Auswirkungen auch die Einleitung einer geordneten Entledigung berücksichtigen, aufgrund welcher eine abfallhierarchiekonforme Abfallbewirtschaftung erst möglich wird.
Wie wichtig sind Pfandringe?
Warum tragen Pfandringe oder andere auf deren Zweckbestimmung hinwirkende Vorrichtungen zur Umsetzung der Abfallhierarchie bei?
Auch Mehrwegflaschen können, wie wir alle wissen, zu Abfall werden. Zur Vermeidung der Verschwendung soll der Umgang mit diesen Abfällen entsprechend der Rangfolge der fünfstufigen Abfallhierarchie mit der Vorbereitung zur Wiederverwendung beginnen.
Nur Kommunen, die Pfandringe oder andere auf das Sammeln von Flaschen ausgerichtete Vorrichtungen an den öffentlichen Abfallbehältern anbringen, ermöglichen es Abfallerzeugern, auf diese vorrangige Stufe der Abfallbewirtschaftung hinzuwirken. Wer in diesem Fall die Flaschen wieder dem System und damit einer Wiederverwendung zuführt, spielt dabei für die Umsetzung der Abfallhierarchie keine Rolle.
Natürlich gibt es bereits Städte, die Pfandringe oder auf die Sammlung von Flaschen ausgerichtete Vorrichtungen an den Abfallbehältern im öffentlichen Raum angebracht haben. Doch jede weitere Stadt, die diesen Schritt tut, befindet sich damit auf einem Weg in die richtige Richtung, um die fünfstufige Abfallhierarchie umzusetzen.
Laut der dafür bestehenden Rechtsnorm (Abfallrahmenrichtlinie Artikel 4 Abs. 1) reicht es nicht aus, wenn der Endverbrauch lediglich auf die Abfallvermeidung ausgerichtet ist. Sondern dieser muss zur Vermeidung der mit der Abfallerzeugung verbunden negativen Auswirkungen auch die Einleitung einer geordneten Entledigung berücksichtigen, aufgrund welcher eine abfallhierarchiekonforme Abfallbewirtschaftung erst möglich wird.
Letztlich ist es auch ästhetischer, Abfallerzeugern Flaschenringe anzubieten, als wenn diejenigen, die auf eine Wiederverwendung hinwirken wollen, in gemischten Abfällen herumwühlen müssen.
Selbstverständlich wäre es natürlich sinnvoller, seine leeren Flaschen wieder dort abzugeben, wo man seine Getränke gekauft hat, umso gar keinen Abfall zu erzeugen. Doch das hat nichts mit der Abfallbewirtschaftung zu tun. Die Rückgabe ermöglicht eine Weiterverwendung und dient damit gleichzeitig der Abfallvermeidung, sodass sich dadurch eine Vorbereitung zur Wiederverwendung erübrigt.
Das KrWG weicht von der Abfallrahmenrichtlinie ab
Das führt im Kreislaufwirtschaftsgesetz zu Missverständnissen.
Wo weicht das Kreislaufwirtschaftsgesetz von den Vorgaben der Abfallrahmenrichtlinie ab?
Problemstelle 1.
Wortlaut der Abfallrahmenrichtlinie:
Artikel 4
Abfallhierarchie
(1) Folgende Abfallhierarchie liegt den Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen im Bereich der Abfallvermeidung und -bewirtschaftung als Prioritätenfolge zugrunde: ...
Wortlaut im Kreislaufwirtschaftsgesetz:
§ 6
(1) Maßnahmen der Vermeidung und der Abfallbewirtschaftung stehen in folgender Rangfolge: ...
Das Problem dabei ist, dass die Vermeidung im Gegensatz zu den vier restlichen Stufen lediglich der Grundsatz und daher keiner konkreten Maßnahme zugeordnet ist.
Die Vermeidung bildet das Leitmotiv der Abfallhierarchie und ist gleichzeitig auch der einzige gemeinsame Nenner, den die Abfallvermeidung und die Abfallbewirtschaftung aufgrund der Abfallhierarchie haben. Daher gilt die oberste Stufe der Vermeidung gleichermaßen für Abfälle, deren sich ihr Besitzer entledigen will, entledigen muss und entledigt. Sowie dementsprechend natürlich auch für den Umgang mit solchen, derer dieser sich dieser entledigt hat. Das einzige Resultat einer Maßnahme, das gleichsam mit der Abfallbewirtschaftung und der Abfallvermeidung bewirkt werden kann, ist die Nutzungsverlängerung.
Während die Vermeidung innerhalb der Abfallbewirtschaftung in Form einer Nutzungsverlängerung nur durch die Vorbereitung zur Wiederverwendung umgesetzt werden kann, bestehen innerhalb des Handlungsfelds zur Abfallvermeidung mehrere Möglichkeiten. Neben einer darauf ausgerichteten Herstellung von reparaturfreundlichen und langlebigen Produkten können auch Alternativen zum Erwerb, also durch Leihen, Teilen oder Leasen, dazu beitragen. Letztlich aber durch auf eine Nutzungsverlängerung zielende Maßnahmen, die innerhalb des Endverbrauchs betrieben werden.
Artikel 4 der AbfRRL führt also nicht ohne Grund die Abfallvermeidung auf. Denn die auf eine Nutzungsverlängerung ausgerichteten Maßnahmen zur Abfallvermeidung werden durch die Vorbereitung zur Wiederverwendung aus der Abfallbewirtschaftung heraus unterstützt.
Der Wortlaut in § 6 (1) KrWG sollte an den der Abfallrahmenrichtlinie angepasst werden.
Problemstelle 2.
Wortlaut der Abfallrahmenrichtlinie:
Artikel 3
12. „Vermeidung“ Maßnahmen, die ergriffen werden, bevor ein Stoff, ein Material oder ein Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und die Folgendes verringern:
a) die Abfallmenge, auch durch die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer;
b) die schädlichen Auswirkungen des erzeugten Abfalls auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit oder
c) den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen;
Wortlaut im Kreislaufwirtschaftsgesetz:
§ 3
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
Laut der Abfallrahmenrichtlinie Artikel 4 Abs. 1 reicht es nicht aus, wenn der Endverbrauch lediglich auf die Abfallvermeidung ausgerichtet ist. Sondern dieser muss zur Vermeidung der mit der Abfallerzeugung verbunden negativen Auswirkungen auch die Einleitung einer geordneten Entledigung berücksichtigen, aufgrund welcher eine abfallhierarchiekonforme Abfallbewirtschaftung erst möglich wird.
Das oberste Ziel jeder Abfallpolitik sollte darin bestehen, die nachteiligen Auswirkungen der Abfallerzeugung und -bewirtschaftung auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu minimieren. Die Abfallpolitik sollte auch auf
die Verringerung der Nutzung von Ressourcen abzielen und die praktische Umsetzung der Abfallhierarchie fördern. In der Abfallhierarchie wird die Vermeidung als oberstes Ziel vorgegeben und demnach handelt es sich bei Maßnahmen, die ergriffen werden, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, um solche, die eine geordnete Entledigung einleiten.
Sowohl die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten ausgerichtet ist, sind dagegen Maßnahmen der Abfallvermeidung. Auch bei der Nutzung von Mehrwegverpackungen handelt es sich also nicht um eine Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Erzeugnis zu Abfall wird, sondern um eine, die vermeidet, dass ein Erzeugnis zu Abfall wird.
Der Wortlaut von § 3 (20) KrWG gehört daher an den von Artikel 3. AbfRRL angepasst und der folgende Zusatz gestrichen:
Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
©Urheberrecht. Alle Rechte vorbehalten.
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